El orden de los factores altera el producto

Por Jose Morente

Obras del Ensanche de Barcelona (Any Cerdá)

Comentábamos en la anterior entrada, la discutible técnica zonificadora empleada por algunos planes de nuestra provincia deudores del, por otra parte magnífico, Plan General de Málaga de 1983.

No es la única disfunción de este Plan. Otra de sus determinaciones más llamativas (y que han hecho, por desgracia, escuela) concierne a la gestión urbanística o, mejor dicho, a una incorrecta formulación de la secuencia planeamiento-gestión.

Pero vayamos por partes. La gestión urbanística es el conjunto de técnicas encaminadas a hacer viables -ejecutables- los planes. Una ejecución, la de los planes,que se efectúa en el ámbito de las unidades de ejecución y que se desdobla en ejecución material (las obras de urbanización) y ejecución jurídica (la reparcelación de los terrenos).

Conviene precisar que, cuando en este contexto, hablamos de planes nos estamos refiriendo a los planes que contengan la ordenación más detallada de un ámbito determinado. O sea, a los planes de desarrollo (planes parciales y los planes especiales de reforma interior) y, en su caso, al propio Plan General.

Lo que está claro es que la ejecución del plan sigue a este. No es posible ejecutar un plan que no existe. Dicho de otro modo, la secuencia correcta es: Primero, el planeamiento detallado y, luego, la ejecución de ese planeamiento.

Sin embargo, el PGOU de Málaga de 1983, efectuó una incorrecta lectura del modelo legal, llegando a invertir -en las áreas de reforma interior- la secuencia planeamiento-gestión, al pone la gestión -o, al menos, parte de la misma- por delante del planeamiento.

Y, en efecto, el Plan General de 1983, delimitaba en suelo urbano unidades de ejecución (que son ámbitos de gestión) que se desarrollaban (sic) mediante PERI (que son figuras de planeamiento. El carro delante de los bueyes.

Lo peor es que, siendo el Plan de Málaga del 83 un plan emblemático, seguido y copiado por muchos otros planes de la provincia y fuera de ella, el error se fue trasladando de un plan a otro. 

Y la confusión que genera, entre lo que es planeamiento y lo que es gestión, todavía persiste en parte.

Sobre la técnica de la zonificación

Por Jose Morente

El PGOU de Málaga de 1983. Premio Nacional de Urbanismo

Los planes de los años 60 y principios de los 70, se caracterizaron por su apuesta desarrollista. Por el contrario, los planes generales de los años 80, redactados al amparo de la Ley del Suelo de 1975, hicieron una lectura mucho más respetuosa de la ciudad existente, protegiendo su patrimonio edificado, sus cascos históricos y limitando los crecimientos (tanto en extensión como en altura). Fueron unos buenos planes, adecuados al momento en el que se redactaron. 

Paradigmatico fue, entre ellos, el PGOU de Málaga de 1983, un plan elaborado por un amplío y competente espectro de profesionales y al que, merecidamente, se le concedió el Premio Nacional de Urbanismo. 

Sin embargo, si por lo que respecta al modelo general y a sus determinaciones de ordenación, el Plan del 83, visto hoy merece nuestros elogios, no ocurre igual con algunas de sus decisiones relativas a la concreta técnica urbanística empleada. Decisiones que son más que discutibles.

Ese es el caso de la solución adoptada para calificar, para zonificar el suelo. Así, frente al impenitente zoning característico de épocas anteriores y tan discutido en aquellos años, el Plan General de Málaga de 1983, proponía la calificación del suelo ocupado por cada inmueble. Frente a la mancha generalizada, la delimitación pormenorizada y particularizada.

Lo vemos con un ejemplo:

El entorno del Arroyo Jaboneros (Málaga-Este) en el PGOU de 1971. La zonificación como técnica de calificación del suelo.

La misma zona en el Plan del 83. Se diferencia ya y se califica el viario secundario.

La calificación de la huella parcelaria y no de las zonas delimitadas por el viario principal (lo que da lugar a un grano más fino) ocasiona el problema de que cualquier cambio de alineación del viario local supone un cambio de calificación del PGOU, con su incidencia en los correspondientes parámetros (Edificabilidades, densidades, etc.)

La cuestión llega al paroxismo en aquellas ordenaciones propias de la "poligonitis" de los años 60, en las que, por existir un espacio público-privado indiferenciado, el Plan del 83 califica la huella edificatoria. Cualquier modificación o ampliación de la edificación suponía o implicaba (con la legislación entonces vigente) modificación del PGOU. Una locura.

Carretera de Cádiz. Inmediaciones de las vías del ferrocarril. Calificación por huella edificatoria, no por zonas.

Si bien el objetivo que se pretende con este criterio (garantizar la defensa del espacio público, tan amenazado en la anterior práctica urbanística) puede ser loable, las consecuencias prácticas no son todo lo positivas que sería de desear.

En efecto, con esta forma de zonificar (distinguiendo como calificación el viario local) cualquier ajuste de alineaciones (y también una nueva ordenación de volúmenes de los inmuebles resultantes) implicaría la modificación del Plan General.

Fuera de Ordenación, Fuera de Ordenanzas y Asimilado al Fuera de Ordenación.

El PGOU de Málaga de 1983 dejó "fuera de ordenación" a todas las edificaciones de más de 7 plantas de altura

El uso de la jerga propia del oficio o, dicho de otro modo, la precisión en la terminología, es lo que distingue a quienes son profesionales en una disciplina. 

En urbanismo por su complejidad, existen muchos términos que utilizamos de forma ambigua o equívoca. Tal ocurre con el régimen de "fuera de Ordenación" que se usa, a menudo, de forma harto imprecisa incluso en foros profesionales.

El "Fuera de Ordenación" en la LS56

La Ley del Suelo de 1956, regulaba el régimen de Fuera de Ordenación como el aplicable a los edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación del Plan que resultaran disconformes con el mismo. El Fuera de Ordenación en esa ley era una calificación específica que asignaban los Planes Generales o los Parciales.

Hay en esa definición tres elementos claves. El plan califica (dibuja) como Fuera de Ordenación, aquellos edificios e instalaciones anteriores (preexistentes) que considere disconformes con su modelo.

El Plan General de Ronda calificaba como Fuera de Ordenación, los edificios con alturas excesivas respecto a las habituales en el Casco.

Fotografía desde el norte del edificio que hemos marcado en rojo en el Plano de Calificación del PGOU de 1975 y que dicho Plan califica como Fuera de Ordenación por su altura excesiva (PB+6+ ático frente al PB+2 habitual de la zona).

El Fuera de Ordenación en la LOUA

La LOUA mantiene similar criterio en la definición del "Fuera de Ordenación". Dice la Disposición Adicional Primera: 

"Las construcciones o edificaciones e instalaciones, así como los usos y actividades existentes al tiempo de la aprobación de los instrumentos de planeamiento que resultaren disconformes con los mismos, quedarán en la situación legal de fuera de ordenación"

Se extiende el "fuera de ordenación" a las "construcciones, usos y actividades" pero la diferencia fundamental es que ya no se trata de una calificación específica del Plan sino de un régimen al que quedan sometidos esos usos y elementos existentes en el momento de la aprobación de los instrumentos de planeamientos que resulten disconformes con los mismos.

Leyenda de las calificaciones en suelo urbano del PGOU de 1993. El Plan ya no consideraba el "fuera de ordenación" como una calificación específica

"Fuera de ordenanzas" en el planeamiento

La LOUA remite a los Planes Generales para modular el régimen de fuera de ordenación en cada supuesto concreto. Y es que, resulta evidente. que la "disconformidad" con el planeamiento abarca una amplía gama de situaciones que van desde incumplimientos menores de algún parámetro de la Ordenanza (la separación a linderos, por ejemplo) hasta la radical incompatibilidad con el nuevo planeamiento (la localización de un edificio en terrenos calificados como zona verde por el nuevo Plan, por ejemplo).

Es por ello, que en el marco de la legislación anterior, algunos Planes Generales (tal el de Málaga de 1998) optaron por introducir dicha distinción estableciendo un régimen específico, denominado "fuera de ordenanzas" para el primer caso (disconformidad con los parámetros de la nueva Ordenanza), manteniendo el tradicional régimen de "fuera de ordenación" (con todo lo que implica) para las situaciones de radical incompatibilidad con el plan.

El régimen del "fuera de ordenación" y el "fuera de ordenanzas" se regulaban en los artículos 7.4.2 y 7.4.4 del PGOU dentro de un Título específico dedicado al "Régimen Transitorio"

Artículo 7.4.2. Situaciones fuera de ordenación

1. A los efectos del artículo 137 de la Ley del Suelo se consideran disconformes e incompatibles con el planeamiento los edificios, construcciones e instalaciones que se encuentren en las siguientes situaciones:

a) Los que ocupen suelo calificado como viario (con excepción de los afectados por meros ajustes de alineaciones), espacios libres o zona verde así como el destinado a uso dotacional público y ello si forman parte tanto del sistema general como del sistema local.

b) Los que se emplacen en terrenos que, en virtud del planeamiento, deban ser objeto de expropiación, o de cesión obligatoria y gratuita o bien donde se haya de llevar a cabo la demolición o expropiación de dichos edificios.

c) Los que alberguen o constituyan usos cuyos efectos de repercusión ambiental vulneren los máximos tolerados por las presentes Normas, por las Ordenanzas Municipales específicas o por las disposiciones legales vigentes en materia de seguridad, salubridad o protección del medio ambiente.

2. La calificación como fuera de ordenación no es de aplicación a los inmuebles incluidos en cualquier de los niveles de protección o en los catálogos de los planes de desarrollo del Plan General que establezcan medidas especiales de protección.

Artículo 7.4.4. Situación de fuera de ordenanzas

1. Se encontrarán en situación de fuera de ordenanzas los edificios, construcciones e instalaciones que aún siendo disconformes con las determinaciones del presente Plan no se encuentran en ninguno de los supuestos del punto 1 del artículo 7.4.2 por lo que este Plan los considera compatibles con el mismo.

2. En particular se encuentran en situación de fuera de ordenanzas los terrenos afectados por alineaciones previstos en este Plan General, algunos de los cuales aparecen recogidos en el Plano de "Calificación, Usos y Sistemas" bajo las siglas de SLV-FA.

Nota: La inclusión de la regulación de estas materias en un Título específico de la normativa dedicado expresamente al "régimen transitorio" y no en las Disposiciones Adicionales o Transitorias del documento como venía siendo habitual respondía al carácter continuista de ese plan respecto al anterior PGOU de 1983 y por tanto, a su interés en mantener sus determinaciones y no paralizar o distorsionar los procesos de desarrollo del mismo que estuvieran en marcha.


El "asimilado al fuera de Ordenación" del Reglamento de Disciplina andaluza

Pero una cosa es que los usos, construcciones o instalaciones existentes sean o no compatibles con un nuevo planeamiento (situación sobrevenida) y otra, muy distinta, es la realización de actuaciones contra el Plan vigente en cada momento.

En este último supuesto, lo que procede es adoptar las oportunas medidas para restablecer la legalidad urbanística. Cuando dichas medidas ya no son viables por ejemplo, por haber transcurrido los plazos previstos en la legislación urbanística, dichos usos, construcciones o instalaciones quedan en situación de "asimilado al fuera de ordenación (AFO)"


Situación en Marbella tras la anulación del PGOU de 2010

Y una pregunta final, ¿Cual será el régimen aplicable a todos los usos, construcciones o instalaciones existentes en el Municipio de Marbella disconformes con el PGOU de 1986, una vez anulado el PGOU de 2010 por Sentencia del Supremo?

Salvo los conformes al PGOU de 1986, que son minoría, el régimen aplicable (que incluye tanto a las obras amparadas en licencias "contra plan"del 86 como a las amparadas en licencias concedidas en el marco del PGOU de 2010) es el de "Fuera de Ordenación"

Dada la dureza del régimen previsto en la LOUA para el "Fuera de Ordenación", la cuestión merece una reflexión urgente y una respuesta, no menos urgente, de las administraciones implicadas: La Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Marbella.