La "situación" del suelo en el Anteproyecto de Ley del Suelo de Andalucía

Arriba: Suelo urbanizado (Ensanche de Barcelona)
Abajo: Suelo rural (Girona)

El anteproyecto de nueva ley del suelo de Andalucía establece un complejo sistema de clasificación del suelo que se desagrega en tres niveles:

1. Clasificación. Regulando 3 clases de suelo: Urbano/Urbanizable/Rural
2. Categorización: Con 2 categorías en suelo urbano (Consolidado/Pendiente de Consolidar) y 4 en suelo rústico (Especialmente Protegido por Legislación Sectorial/Especialmente Protegido por Planificación Territorial/Protegido por Legislación Urbanística y Común)
3. Situación. Regulando 2 situaciones diferentes en SUC (Ejecutado y Reordenado) y otras 2 en SU pendiente de consolidar y suelo urbanizable (Zonificado/Ordenado).

Sobre este esquema y más concretamente sobre las diferentes "situaciones" del suelo, nos parece oportuno efectuar las siguientes consideraciones:

Situaciones del suelo en la ley estatal y en el Anteproyecto andaluz.

Entendemos que la utilización del término "situación" en el Anteproyecto andaluza, no resulta demasiado afortunada ya que puede inducir a confusión puesto que dicho concepto se utiliza en la nueva ley andaluza con alcance diferente al que le asigna la legislación estatal. 

En efecto, en la legislación estatal, la situación tiene carácter estático y se refiere a las condiciones fácticas o reales del suelo. Una simple visita al territorio nos permitiría apreciar si los terrenos se encuentran en situación de rural o de urbanizados (Véanse las dos fotografías aéreas que inician esta entrada).

Por el contrario, la ley andaluza reserva el término "situación" para determinaciones propias del planeamiento. Según el Anteproyecto, un suelo urbano pendiente de consolidar o urbanizable se encuentra en situación de zonificado cuando, habiendo asignado el plan usos globales, no dispone aún de delimitación expresa de ámbito de ordenación detallada mientras que se encuentra en situación de ordenado cuando dispone ya de dicha ordenación detallada aprobada definitivamente. Cuestiones ambas no fácticas (imposibles de apreciar a simple vista) pues tienen más que ver con las determinaciones y progresos del planeamiento que con la real situación de los terrenos.

Un sencillo ejemplo nos permitirá entenderlo mejor.

Ejemplo. Actuación urbanística "Soto del Henares"

Aquí tenemos una finca de una gran finca de unas 290 Ha. situada en los municipios de Torrejón de Ardoz y Alcalá de Henares que había estado dedicada a la explotación agraria, incluyendo un olivar de unas 30 Ha., agricultura de secano y zonas de regadío en la vega del río Henares y que fue adquirida por Arpegio en el año 1998.

Fotografía aérea del año en el que se produjo la compra del terreno por ARPEGIO. La finca estaba dedicada a usos agrícolas

Sobre dicha finca, ARPEGIO tramitó -mediante PAU y PPO- una actuación urbanística denominada "Soto del Henares". La ordenación detallada del terreno (Plan Parcial aprobado definitivamente en julio de 2001) es la siguiente

En esa fecha (aprobada la ordenación detallada) el terreno se encontraba, como es lógico, en el mismo estado (situación) que tenían en la fecha de la compra. 

Tras la constitución de la Junta de compensación y la aprobación del PC y del PU, se inician las obras de urbanización en enero de 2003, finalizando en octubre de 2007.

Estado de los terrenos en 2006, en plena ejecución de las obras de urbanización

Finalizadas las obras se empiezan a construir los primeros edificios. Vemos el estado actual (2015).

En lo que nos interesa, conviene destacar que los terrenos se encuentran en la misma "situación básica" (rural) antes y después de la aprobación de la ordenación detallada. Su "situación" cambia con la ejecución material de las obras de urbanización, pero no con la aprobación definitiva del planeamiento que contenga la ordenación detallada (en este caso, PPO).

Si el término situación alude al carácter fáctico, real o físico de los terrenos (tal y como hace la Ley estatal), no parece coherente utilizarlo (como hace el Anteproyecto andaluz) para denotar un cambio en su estado de planeamiento.

Que el planeamiento proponga para un suelo (en situación básica de rural) una actuación de transformación no provoca directa ni inmediatamente un cambio en dicha situación urbanística básica. La mera previsión de una actuación urbanística (como la que hemos visto de ARPEGIO) o, incluso, la aprobación definitiva de su planeamiento de detalle, sin más, no transforma el suelo (que seguirá estando en situación de suelo rural). 

Lo que modifica su situación, lo que le convierte en suelo urbanizado es su efectiva y real transformación (jurídica y material) mediante la aprobación de los proyectos de reparcelación y urbanización y la ejecución de las obras de urbanización.

Vista aérea de 2013

Como se comprueba en esta vista final de una parte de los terrenos de ARPEGIO, el suelo está ya urbanizado y las edificaciones ejecutadas y en uso. Su transformación ha culminado y su "situación" urbanística ha mutado (ahora, con su ejecución real, y no antes, con la aprobación del planeamiento) de rural a urbanizado.

En conclusión y en nuestra opinión, el Anteproyecto de ley del suelo de Andalucía, debería haber utilizado un término diferente (y no el de "situación") para diferenciar las diferentes fases por las que pasa el planeamiento de desarrollo (de zonificado a ordenado en la sistemática de la propia ley) en las actuaciones de transformación urbanística.

La nueva Ley del Suelo andaluza. Un anteproyecto necesario y urgente

Parece evidente que la situación urbanística actual no es la más deseable. En primer lugar, siguen en vigor instrumentos de planeamiento y gestión pensados para resolver los problemas de la ciudad industrial del XIX que nada tienen que ver con la sociedad post-industrial y de consumo del siglo XXI. Por otra parte, sigue sin resolverse adecuadamente el ancestral problema económico de las Haciendas Locales lo que lastra, grava y condiciona todo nuestro modelo de gestión urbanística. Finalmente y no es el menor, mientras cada vez es más complejo y farragoso tramitar y, sobre todo, aprobar un plan general (véase el caso de Benahavís) resulta paradójicamente más sencillo y frecuente anularlo (vamos ya camino de los 300 planes anulados por los Tribunales de Justicia en todo el Estado español).

En este contexto, la necesidad de una nueva ley del suelo andaluza, ágil y simplificadora que sustituya a la ineficaz, burocrática y remendada LOUA, se impone claramente. Por eso, hay que dar la bienvenida a la iniciativa de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía. Hacia falta ya una nueva ley.

Cuestión distinta son los contenidos y sobre ellos vamos a reflexionar en esta y las siguientes entregas. Pero lo primero es conocer el documento. Se puede consultar en formato pdf en esta página (Todavía no está colgada en la web de la Junta)

Vaya por delante también el juicio positivo que, a priori, merece el intento de simplificar los contenidos y la tramitación de los planes generales, figura de planeamiento que, la nueva ley, desdobla en dos instrumentos diferentes: los Planes Generales de Ordenación Estructural y los Planes Municipales de Ordenación Urbana. Asumiendo los primeros exclusivamente las determinaciones de tipo estructural y los segundos, las pormenorizadas y de detalle.

Pero la ley tiene un contenido más amplío y en una primera lectura hay bastantes nuevas cuestiones que plantean serias dudas. Los criterios de clasificación y categorización de los terrenos, son un buen ejemplo. 

Sobre esta última cuestión, sobre clases y categorías de suelo en la nueva ley andaluza trataremos en nuestra próxima entrega. 

Presentación en Sevilla del Anteproyecto de la nueva Ley 

El orden de los factores altera el producto

Por Jose Morente

Obras del Ensanche de Barcelona (Any Cerdá)

Comentábamos en la anterior entrada, la discutible técnica zonificadora empleada por algunos planes de nuestra provincia deudores del, por otra parte magnífico, Plan General de Málaga de 1983.

No es la única disfunción de este Plan. Otra de sus determinaciones más llamativas (y que han hecho, por desgracia, escuela) concierne a la gestión urbanística o, mejor dicho, a una incorrecta formulación de la secuencia planeamiento-gestión.

Pero vayamos por partes. La gestión urbanística es el conjunto de técnicas encaminadas a hacer viables -ejecutables- los planes. Una ejecución, la de los planes,que se efectúa en el ámbito de las unidades de ejecución y que se desdobla en ejecución material (las obras de urbanización) y ejecución jurídica (la reparcelación de los terrenos).

Conviene precisar que, cuando en este contexto, hablamos de planes nos estamos refiriendo a los planes que contengan la ordenación más detallada de un ámbito determinado. O sea, a los planes de desarrollo (planes parciales y los planes especiales de reforma interior) y, en su caso, al propio Plan General.

Lo que está claro es que la ejecución del plan sigue a este. No es posible ejecutar un plan que no existe. Dicho de otro modo, la secuencia correcta es: Primero, el planeamiento detallado y, luego, la ejecución de ese planeamiento.

Sin embargo, el PGOU de Málaga de 1983, efectuó una incorrecta lectura del modelo legal, llegando a invertir -en las áreas de reforma interior- la secuencia planeamiento-gestión, al pone la gestión -o, al menos, parte de la misma- por delante del planeamiento.

Y, en efecto, el Plan General de 1983, delimitaba en suelo urbano unidades de ejecución (que son ámbitos de gestión) que se desarrollaban (sic) mediante PERI (que son figuras de planeamiento. El carro delante de los bueyes.

Lo peor es que, siendo el Plan de Málaga del 83 un plan emblemático, seguido y copiado por muchos otros planes de la provincia y fuera de ella, el error se fue trasladando de un plan a otro. 

Y la confusión que genera, entre lo que es planeamiento y lo que es gestión, todavía persiste en parte.